Etrangers: comment Sarkozy et Guéant ont rendu les expulsions impossibles
Par manque de moyens ou de volonté, le gouvernement avait déjà du mal à remplir ses quotas d’expulsions. Et tous ses manœuvres pour faire accélérer les choses ont été retoquées. La fermeté affichée du chef de l'Etat risque de n'être que du vent.
Un accroc de plus dans la politique migratoire du gouvernement. Basé sur des quotas quasi-impossibles à respecter, sans vision d’ensemble, ni connaissance des flux, elle est en plus faillible juridiquement. Et dans ce domaine, l’enjeu n’est plus seulement national mais européen. En effet, une directive européenne dite « directive retour », adoptée en 2008, impose aux Etats-membres de fixer un délai de retour volontaire de 7 à 30 jours avant de pouvoir expulser de force un clandestin. Depuis le 24 décembre dernier, les Etats-membres n’ont plus aucune excuse pour ne pas avoir transposé cette disposition dans leur droit national, faute de quoi un sans-papier peut invoquer le texte européen devant la justice administrative pour faire annuler son expulsion. En effet, lorsqu’une directive européenne contient des dispositions très claires et précises, ce qui est le cas ici, elles s'appliquent directement dans les Etats membres.
C’est le cas en France, la directive retour n’étant pas encore transposée. Une projet de loi à ce sujet est actuellement en discussion au Parlement. Pour l’heure, les arrêtés préfectoraux de reconduites à la frontière (APRF) ne sont assortis d’aucun délai pour un retour volontaire, sans coercition ni passage en rétention. De ce fait, ces arrêts sont contestables devant la justice administrative au nom de la directive retour. Serge Slama, juriste au Gisti, estime, dans Libération, qu’il existe déjà des « centaines » de cas d’expulsions qui ont été ainsi retoquées. Et partout en France, des tribunaux ont ainsi annulé des décisions préfectorales concernant notamment des Tunisiens venus de Lampedusa. Tant pis pour les discours offensifs du chef de l'Etat à ce sujet.
C’est le Conseil d’Etat qui a donné le coup de grâce à Guéant et Sarkozy. Le 21 mars, saisi par le Tribunal administratif de Montreuil, il a confirmé que les APRF, tels que délivrés par les autorités, étaient bien contraires à la directive retour. « Il résulte clairement de l’article 7 de la directive du 16 décembre 2008 qu’une décision de retour doit indiquer le délai, approprié à chaque situation, dont dispose le ressortissant d’un pays tiers pour quitter volontairement le territoire national », explique l’avis.Toutefois, le Conseil d'Etat précise bien qu'un sans-papier coupable de fraude ou de trouble à l’ordre public ne pourra pas bénéficier de ce délai. Mais ces personnes ne seront pas pour autant de retour dans leur pays au lendemain de leur arrestation, il faut toujours un délai pour préparer le retour de l’intéressé. En fait, l’avis du Conseil va plutôt influer sur les personnes qui seront immédiatement susceptibles d'être placés ou non en rétention en vue d’une expulsion forcée.
Failles juridiques
Sur ce plan, une belle faille juridique vient de s’ouvrir, une faille qui met à bas les discours dits «sécuritaires» de Guéant et Sarkozy. En effet, sur un point particulier, la directive retour laisse une marge de manœuvre aux Etats membres pour expulser de force sans délai (et donc pouvoir placer en rétention) un sans-papier en cas de « risque de fuite ». Mais la définition de ce qu’est ce « risque de fuite » n’était pas précisé par le texte européen qui renvoie cette responsabilité aux Etats membres.
Le problème est qu’en France, il n’existe pas encore de définition précise de ce « risque de fuite », la loi sur l’immigration étant toujours en discussion. Un vide juridique s'est donc créé au détriment des envolées du chef de l'Etat. En effet, sans définition précise, le « risque de fuite » ne peut être invoqué pour expulser de force un sans-papier. Ce dernier pourra toujours de ce fait bénéficier d'un délai pour le retour volontaire et donc échapper à la rétention. Cette faille ne pourra être comblée que lorsque le texte sur l'immigration s’appliquera (peut-être en juin). Par son inertie, le gouvernement a donc lui-même mis en place les freins à sa politique migratoire.
On imagine facilement l’impact au quotidien. En 2009, 40 116 APRF avaient été délivrés. Si chacun se met à contester son arrêté, les tribunaux administratifs, qui n’ont pas besoin de ça, risquent d’être surchargés. La faille a bien sûr été exploitée par Marine Le Pen qui a dénoncé, dans un communiqué, l'« amateurisme déconcertant » du pouvoir. Face à cela, le Ministère de l’Intérieur a promis de faire passer des « instructions précises » aux préfets pour que les APRF mentionnent bien un délai de retour volontaire, probablement d’un mois comme le prévoit la future loi sur l’immigration. Par chance, l’avis du Conseil d’Etat n’affecte pas les Obligations de quitter le territoire français (OQTF), une autre procédure (40 191 en 2009) qui prévoit déjà un délai d’un mois pour que le sans-papier quitte la France de lui-même. Lorsque la loi sur l’immigration entrera en vigueur, tout devrait rentrer dans l’ordre. Enfin théoriquement.
Juges surchargés
En effet, cette loi prévoit, entre autres, que le délai maximal de rétention passe de 32 à 45 jours pour donner plus de marge aux autorités pour expulser les sans-papiers. La fin de la durée maximale de rétention est souvent un obstacle au renvoi au pays, la procédure pouvant être longue et compliquée. Pour exemple, 70% des décisions d’expulsions n’ont pas été exécutées en 2009. C'est notamment l'obtention d'un laissez-passer consulaire de la part du pays d’origine, document qui permet à l''intéressé de passer la frontière, qui peut poser problème. Selon un rapport de la députée UMP Béatrice Pavy, 34% de ces non-exécutions étaient dues à la non-délivrance durant le délai de rétention de ce document suite à l'absence de représentation consulaire, à un retard ou même à un refus pour et simple du pays concerné.
Car derrière, ces mesures, il y a un défi politique. Le gouvernement ayant eu du mal l’année dernière à remplir ses quotas d’expulsions, tous les artifices législatifs sont bons à prendre, même les plus tordus. D’un autre côté, mener une politique du chiffre, tout en baissant les effectifs de police et en pondant des textes de loi bourrées de failles est une chose peu aisée. Le problème est que maintenir plus longtemps les sans-papiers en rétention jouera naturellement sur leur population au risque de les surcharger. Le nombre de places en CRA devrait atteindre 2063 cette année, leur taux d’occupation était en moyenne de 69% en 2009.
Autre mesure pour remplir les promesses démesurées du chef l’Etat : retarder l’intervention du juge des libertés et de la détention (JLD). Ce dernier libère souvent des sans-papiers en centre de rétention administrative (CRA), empêchant ainsi toute expulsion par la force (le JLD n’annulant le principe du retour vers le pays d’origine). Ce sont 27% des décisions d’expulsions non exécutées en 2009 qui étaient dues à l’intervention du JLD. La loi sur l’immigration a donc prévu une mesure pour le contrer. Désormais, le JLD interviendra au bout de cinq jours et non plus de deux, et c’est donc le juge administratif qui interviendra en premier dans le contentieux. A la base, le juge administratif est censé seulement la décision d’expulsion en elle-même, mais vu qu'il intervient désormais en premier, il pourra aussi juger le maintien en rétention via un référé-liberté.
Usine à gaz
La mesure est une usine à gaz. Les juges administratifs arguent qu’ils seront surchargés par les procédures, sachant qu’ils devront se prononcer 72 heures après avoir été saisis. Auparavant, c’était plutôt sur le JLD que pesait le contentieux en la matière. Selon l’Union syndicale des magistrats administratifs, les JLD s’occupent en moyenne de 40 000 dossiers d’immigration par an contre 10 000 pour les juges administratifs. Inverser leur ordre d’intervention risque naturellement d’inverser cette tendance. Autre problème : la loi sera sûrement examinée par le Conseil Constitutionnel qui pourrait considérer que le report de l’intervention du JLD nuit aux droits de la défense. Bref, encore une mesure d’affichage vouée à faire du chiffre et risquant de n’avoir aucun effet concret.
Même exemple avec la Loppsi. Toujours dans l’optique d’accélérer les expulsions, le texte initial prévoyait que le JLD puisse statuer au sein même des centres de rétention. C'était autant de temps de transport gagné. En 2006, le gouvernement avait déjà aménagé des salles d’audience à l’intérieur de plusieurs CRA, mais, en 2008, la Cour de Cassation avait déclaré ces installations illégales au motif que la loi en vigueur n’autorisait que les salles d'audience « à proximité immédiate » des CRA et non en leur sein. La Loppsi était censée réparer cette petite subtilité juridique. Mais le 10 mars, le gouvernement a été retoqué par le Conseil Constitutionnel. Ce dernier a censuré cette mesure estimant qu’elle méconnaît « les règles du procès équitable et les exigences de publicité des débats ». Plus que l’indécence, c’est donc l’incompétence qui caractérise la politique de Guéant et Sarkozy.
Une preuve supplémentaire (s'il en était besoin) qu'avec Sarkozy, les discours de fermeté sont rarement suivis d'actes.
